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美國總統川普、耶路撒冷與台灣 ◎譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)

[taiwanjustice.net]

[2018-01-29 05:55:07]

 

乍看之下,當今聖地耶路撒冷與台灣幾乎毫無關聯。但美國總統川普上月揭示的最新耶城政策,讓我就此深思。

譚慎格

中國這種一方面支持北韓,一方面又聲稱遵從美國制裁平壤的兩面手法,勢必很快就會激怒川普。(法新社檔案照)

台灣與耶城的國際法律地位,皆以戰後和平條約的晦暗外交奧秘為本。土耳其與日本分別對喪失的主權領土「放棄一切權利、所有權與請求權」,兩案中的戰勝方亦未指派任何國家繼承其主權。耶路撒冷市的法律地位懸而未決長達一世紀之久。儘管目前的「未定」地位僅能溯及一九四七年,但一九一七年英軍自鄂圖曼土耳其人手中取得耶路撒冷迄今,其實當地始終沒有「主權」。

耶城法律地位未決 長達一世紀

耶路撒冷目前的地位未定論,源於一九二三年的《洛桑條約》,承繼鄂圖曼帝國的土耳其共和國在該條約中「對位於條約所論及之邊界以外的領土,放棄位於其上或與其相關的任何性質的一切權利與所有權…」。這些「領土」大部分由國際會議決定指派給新的統治者,但不包括耶路撒冷、加薩與約旦河西岸。一九四七年十一月,聯合國一八一號決議案認可在巴勒斯坦建立一個猶太國家,與一個阿拉伯國家並立的法定權利。但在同一份決議案中,聯合國大會宣布耶路撒冷市為「獨立個體」(corpus separatum),是一個由聯合國管理、「獨立於」猶太國與阿拉伯國之外的特殊「個體」。唉,既然國際法如此宣告,在新的國際條約付之闕如的情況下,耶城的地位理應維持此等狀態至今。

而今,即便聯合國在前述一九四七年新穎且史無前例的「獨立個體」宣告後並無後續行動,亦不曾對耶城行使任何管理權,但聯合國仍視耶路撒冷在其主權之下,耶城的國際地位仍與台灣略有不同。

對不熟悉國際外交奧秘的一般人而言,既然「既成事實」牢不可破,七十年的時間應該足以解決耶城法律地位未定的荒謬細節問題。耶路撒冷自一九四八年起便作為以色列的首都,毋庸置疑。

美國70年外交政策 被川普打破

的確如此。向來對法律擬制(legal fictions)與外交作態缺乏耐性的川普總統,打破美國七十年來奉行的外交政策,承認耶路撒冷為以色列首都,還下令將美國大使館遷至耶城。誠然,美國駐聯合國大使海利曾指出,耶城範圍甚廣,涵蓋包括聖殿山與舊城等多個管轄權重疊之地,川普也沒打算逕自確定耶城的最終地位。海利不過是提醒所有人,美國並未在任何耶路撒冷最終地位議題上選邊站,包括耶城自身的邊界。

在如此豐厚的法律歷史背景下,川普去年十二月六日承認耶路撒冷為以色列首都,並將美國大使館遷往當地的歷史性決定,震驚世界。這位充滿自信、認為臣服於法律擬制無助於美國利益的美國總統,就此推翻長達七十年堅若磐石的外交政策。

川普的銳眼是否也可能投向法律地位同樣懸而未決七十年的台灣身上?一如戰敗的土耳其在一九二三年的作為,日本天皇裕仁一九四五年向盟軍投降,最終在《舊金山和約》中對台灣與澎湖「放棄一切權利、所有權與請求權」。也正如一九二三年的土耳其,日本在一九五一年亦未獲准指定將台灣主權交予何方。戰勝的盟國強權也拒絕為台灣選擇新的主權歸屬對象,表明將此事留待「日後」解決。

職是之故,美國過去七十年來視台灣的國際法律地位為「未定」(undetermined)。而且,正如川普的中國政策顧問及美國國會智庫「國會研究服務處」指出的,台灣的國際地位「未定」,是美國官員迂迴稱之「我們的『一個中國』政策」中未予張揚的一部分。

美國國會力挺川普的新耶路撒冷政策,令我想起台灣前總統李登輝一九九五年前往俯瞰約旦河谷的尼波山的朝聖之旅。就在李登輝訪問約旦前數日,友台的美國聯邦眾議員藍托斯在一九九五年三月二十九日提案,「表達國會看法,(柯林頓)總統應立即表明,美國歡迎台灣總統李登輝訪問其母校康乃爾大學的私人行程」。眾院在五月二日以三九六票對零票通過該案,參議院則於五月九日以九十七票對一票表決過關。

布希、歐巴馬示好 北京並未讓步

美國國會的鼎力支持,促使當時的國務卿克里斯多福在一九九五年四月十七日向中國外交部長錢其琛坦言,美國大眾,尤其是美國國會,並不了解中國阻止台灣總統李登輝訪美的立場。克里斯多福還說,美方將李登輝訪美視為「過境訪問」。五月十九日,美國總統柯林頓默許李登輝造訪康大所在的紐約州綺色佳;儘管隔年爆發台海危機,柯林頓政府與台灣的往來,尤其是在安全合作領域,仍相當成功。稍後繼任的布希總統改弦易轍,在阿富汗與伊拉克戰爭期間試圖安撫中國;歐巴馬總統則認為,必須在氣候變遷政策上爭取中國支持。當然,這兩任總統對中國示好,都沒能換得北京當局的任何讓步。

有別於諸位前總統,川普的外交風格是「交易式的」,意思是說他會討價還價;他是個「生意人」。身為不信任官僚的政治素人,川普拒絕「循慣例行事」的傳統政策;他的政策是計算成本效益,倘若某個「循慣例行事」的「政策」無利可圖、從未獲利,或是更糟糕的造成虧損,他可能就會毅然放棄,無論是攸關氣候、耶路撒冷,還是北韓的政策。

中國兩面手法 勢必激怒川普

看著七十年來的美國外交以台灣「地位未定」為中心,川普應該會問出以下這些常識性的問題:「這麼做有何好處?」、「為什麼前任美國總統要片面限縮在二十年前仍屬於『我們的「一個中國」政策』範疇,如今卻成為禁忌的美台官方交流?」、「我們能否透過『我們的『一個中國』政策』來提升區域安全,或從更平順、更直接的美台關係中獲致貿易利益?」、「為了這些可笑的、自我強加的台灣相關法律擬制,我們在西太平洋的地位被削弱,北京當局可曾為此補償我們?」,以及「此等法律擬制的必要性到底在哪裡?」

中國在貿易、網路、智慧財產、間諜、環境、市場搶先交易(market front running)、洗錢、走私鴉片類藥物與海上領土等方面的作為,多快就會讓川普感到深惡痛絕,進而重新檢視台海兩岸的零和遊戲,目前還言之過早。但我認為,中國這種一方面支持北韓,一方面又聲稱遵從美國制裁平壤的兩面手法,勢必很快就會激怒川普。

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心張沛元譯)


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