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台灣在印度─太平洋地區的角色 ◎鄧志強(Abraham M. Denmark)

[自由時報]

[2018-04-08 03:33:00]

 

2018-04-01            ◎鄧志強(Abraham M. Denmark)

去年十一月大陣仗出訪亞洲時,美國總統川普宣布美方嶄新的亞洲戰略─推動自由開放的「印度─太平洋」地區。儘管細節尚待研擬,但這項野心勃勃的戰略清楚地釋出一項訊息,華府有意強化美國在該區域的勢力和影響力。而其中一個待解決的關鍵問題,即為在這項戰略架構下,台灣可能扮演的角色。

太平島是南海最大島礁之一,長期被台灣當局視為重要戰略資產,以往也被台灣領導人認定為執行人道行動的潛在基地,但這些抱負挑動美國擔心南海爭議惡化的敏感神經。(資料照)

由於美台之間不存在正式的官方關係,要在這項戰略中為台灣謀求一席之地,必然引發某些罕見的挑戰。儘管如此,從許多方面看來,台灣確實具備可觀的潛力,可以成為自由開放印太地區的後盾;況且,蔡英文政府在許多重要層面上已就定位,得以讓台灣在該戰略中扮演舉足輕重的角色。

協助東南亞國家培養能力

確保小國有能力捍衛主權及抵禦強權脅迫,是維護一個地區自由開放的重要層面。台灣的地位相當獨特,與中國大陸比鄰而居,又持續受到北京政府欺壓。基於前述條件,台灣的定位獨具一格,足以向意念相同的東南亞夥伴們伸出援手。

台灣有能力馳援的特殊領域之一,是協助東南亞國家培養海軍及海岸防衛能力。台灣海上實力堅強、穩健,可幫助東南亞各國加強維護、更有效地運用其成長中的海上能力。只要共同舉行小型海上演習、互派海軍和海防官員及教官,以及在必要時提供技術支援,即可輕易達成上述成果。

這類計畫將可提升東南亞各國接收美國和其他國家提供先進裝備的能力,並確保這些裝備在未來獲得良好的維護和有效利用。不僅如此,這項計畫也有助於讓台灣與東南亞地區的連結更緊密,進一步促進台灣與意氣相投的東南亞夥伴們,在其他領域開展更高層級的交流。

發展基礎建設

發展基礎建設─尤其在南亞和東南亞─已成為中國和日本、印度等區域競爭對手的新競技場。北京的「一帶一路」倡議最廣為人知,其針對前述區域提出的廣泛基礎建設藍圖,價值估計達一兆美元。而這項基礎建設戰略的核心理念,正是增強這兩個區域與中國的連結性,企圖讓中國穩居區域經濟(及地緣政治)的中心。尤其是在南亞,一系列「由北而南」的基礎建設計畫,不僅連結南亞與中國,也讓中國直通印度洋,讓中國(至少在某些方面)無須取道東南亞各國海岸,進而迴避相關阻礙。

印度和日本同樣致力於南亞的基礎設施建設,惟相對於「一帶一路」較不為人所知。北京積極增進「由北而南」連結性之際,德里和東京當局則著重「由東而西」的基建計畫,包括積極合作在印度東北部推動建設,以及齊心透過「亞非增長走廊」(AAGC)投資非洲,改善區域內的連結性。雖然野心和財源均不及「一帶一路」,但這些有志一同的國家承諾合作,藉由發展基礎建設強化區域經濟的互聯性,顯然已是地緣政治的新角力場。

在建立南亞和東南亞的區域經濟連結方面,台灣或許可扮演重要角色。台灣當局若能促使台灣的營建公司參與建設計畫,不僅能提升台灣在區域經濟中的地位,也能為台灣的民營企業開拓新商機。雖然北京很可能反對這類行動,但只要與日本、印度和美國等其他國合作,或能緩和北京的反應。

盡力減少南海問題的齟齬

遺憾的是,將台灣整合到美國印太戰略的過程並非毫無障礙,而美台間長期在南海問題上的歧見,是最顯著的癥結。但重要的是,美國對自由開放區域所堅持的重要原則,如和平解決爭端、航行及經貿自由,以及相關主權國家在不受脅迫下制定決策等,台灣方面始終給予支持。

然而,台灣對南海問題的立場,對於不具正式官方關係的美台雙方,仍可能是一大挑戰。北京對南海的九段線主張,承自中華民國過去劃定的十一段線,因此台灣當局的南海主權主張,大部分與北京重疊。不過,更迫切的是太平島(亦稱為「伊圖阿巴」)的地位問題

太平島是南海最大島礁之一,長期被台灣當局視為重要戰略資產,以往也被台灣領導人認定為執行人道行動的潛在基地,但這些抱負挑動美國擔心南海爭議惡化的敏感神經。荷蘭海牙「常設仲裁法院」二○一六年判定,台灣對於太平島的主權主張違反國際法,太平島並非「島嶼」,而是「礁岩」,喪失主張專屬經濟海域(EEZ)或大陸棚權利的資格,進一步加劇美台雙方在南海問題上的緊繃關係。

諸如此類的摩擦,短期內恐難以化解。我強烈建議美台政府處理好前述議題,避免激化雙方不合的事件發生。

融為一體

淵博的讀者或許已注意到,這些企圖擢升台灣在印太地區角色的作為,有許多與蔡英文總統鼓吹的「新南向政策」環環相扣,都是尋求在各個領域利用國家資產,增強台灣與南亞和東南亞國家的連結。不過,這項戰略迄今頻頻受阻,一是因為台灣資源有限,二是在北京愈趨敏感的情況下,台灣的國際空間益發萎縮。

綜上所述,美台雙方在利益和戰略上顯然不謀而合,都試圖增進與南亞和東南亞的關係,也都對北京透過經濟發展口號以擴大地緣政治權勢感到憂心。再者,對於維護自由開放印太地區所需的「法治」(rule of law)及其他重要原則,美台雙方也都秉持不可動搖的承諾。

因此,美台雙方的政策和戰略擘畫者責無旁貸,必須把握彼此利益和戰略合流的優勢,讓台灣融入美國的印太戰略。例如,雙方應建立跨機構工作小組,探索相關領域的合作機會,落實相關措施,使台灣融入這項仍在發展中的戰略。

美國在亞洲的勢力和影響力,向來是以區域內的盟邦和夥伴為基礎。台灣在這點上並無不同─華府和台北雖無正式官方關係,但數十年來,美台的連結對美方的區域戰略極為重要。如今,這層連結關係也不應變卦,美台政府應把握難能可貴的機會,透過互助擴展共同的目標和利益。

(作者鄧志強為美國智庫「伍德羅‧威爾遜國際學者中心」亞洲計畫主任、美國國防部主管東亞事務的前副助理部長。國際新聞中心孫宇青譯)

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