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【劉仕傑觀點】《台北法案》背後沒說的事:台美關係未來重大變數在「美豬」

[buzzorange.com報橘]

[2019-11-07 16:20:19]

 

總統蔡英文(前右)10 日在總統府,接見美國聯邦參議院外交委員會成員克魯茲(Ted Cruz)(左),首圖來源:中央社

《台北法案》(TAIPEI ACT)在這兩天接連火速在美國參、眾兩院外交委員會通過,許多人問為何稱呼我國為台北而不是台灣,是不是意謂美國不承認台灣為一個國家?

其實該法案的全名為《台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative),TAIPEI 實乃縮寫。老美在立法案時善於將法案名稱的縮寫設計為一個較易記誦的名稱,所以台灣人不用著急難過。另外一個常被混淆的點是,ACT(法)指的是已經通過的狀態,現在的狀態精準來說是法案 Bill(法案),所以應該講成 TAIPEI Bill 方為正確。

《台北法案》若通過,會是效力高的美國國內法

如果以法案全名觀之,這是美國首度將台灣的外交利益(也就是邦交國狀況)納為美國國內利益,在台美外交關係上具有重大意義。在此要先跟大家說一個概念,就是 這個法案如果順利通過完成,後續立法程序並經美國總統簽署,《台北法案》(TAIPEI BILL)會變成台北法(TAIPEI ACT),它的本質是一項美國國內法,如同台灣關係法(Taiwan Relations Act, TRA)。

國內法的重要性高嗎?高。

對外交關係有興趣的朋友大概都知道,國際法(例如條約)與國內法效力孰高孰低,一直是個爭辯不休的問題,以美國而言,國內法效力絕對不低於與他國締結的條約(treaty)。換言之,以《台北法案》為例,未來假如美國行政部門未作適當作為來支持台灣的邦交國狀況,就有可能被視為「違法」。當然,具體作法有很大解釋空間,但總之是一個對台灣而言高度善意的有效(binding)法案,一般台灣民眾所擔心的「零邦交國」狀況,在此法案之下更不可能出現。

但這些善意目前都還沒完全成真,美國國會的法案多如牛毛,未來《台北法案》還需要通過眾議院的院會,接著協調出一個共同版本,然後再分別於參、眾兩院通過,最後川普總統還得簽署。如果上述這些步驟少了一個,明年還要重來一次,所以現在高興說實話有點太早。

美國頻頻通過友台法案,各法案間有何不同?

美國國會其實近期友台動作頻仍,例如 2018 年通過的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)鼓勵美台各級官員互訪。在《台灣旅行法》通過之前,美台官員互訪在層級及地點上受到美國政府內規限制,例如台灣總統無法訪問美國,只能以過境(transit)的方式進行實質交流,所以外界可以看到每次總統出訪,媒體喜歡在總統過境的時間長短以及做了哪些事大做文章,其實不管待多長時間或做了什麼事,都被視為加油過境。在地點方面,台灣總統無法過境華府,美西的敏感性比美東低。

《台灣旅行法》通過之後,理論上台灣總統可以正式訪問美國(而非過境)且地點也無限制。不過《台灣旅行法》通過之後,小英總統過境美國的規格尚未顯著提升,美國訪台官員的層級與過去維持一樣,至於未來雙方會不會提高互訪層級跟規格,值得觀察。

除了《台灣旅行法》之外,今年美國還通過了 2018 年亞洲再保證倡議法(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),此法主要是體現美國的印太戰略,當中也有談到台美的軍售部分。另外一個《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019),目前狀態為已獲眾院通過,尚未完成立法程序。

回到《台北法案》本身來談,該法案固然是美國國會的友台善意表示,但國際政治上向來有得有失,拿了許多好處之後總不能不給東西給對方。我個人認為,台美關係接下來的重大變數是美國豬肉。

在《台北法案》通過的背後隱憂
據近期媒體報導,台灣農委會正考慮於駐美代表處增設農業組編制,目前正就編制人員規模等細節研議,外界合理的研析應是為了處理日漸棘手的開放美國豬肉進口的問題。美國總統大選將於 2020 年 11 月 3 日舉行,川普總統亟需政績的壓力漸強。

就觀察美中貿易戰的談判進展觀之,川普希望盡快達到美中貿易談判第一階段有關農產品部分的協議,主要的原因為美國中西部的農業州為川普 2016 年的大票倉,但也在這波美中貿易戰中受傷甚鉅,許多例如大豆等農產品的主要出口市場原本為中國,現在卻遭受波及。川普雖然對美中貿易談判的姿態甚為強硬,但也明瞭農產品是必須先解決的首要問題。

以此脈絡觀察,一個合理的觀察是美國希望台灣能開放美國豬肉的進口。但豬肉議題相較於牛肉議題更為棘手難解,原因是台灣豬農數目遠比牛農多,而且豬農多為中南部經濟弱勢選民,倘貿然開放,將成為國民黨有效政治操作籌碼並衝擊民進黨選情。

國民黨總統候選人韓國瑜已經公開表示不會在選前訪問美國,且民進黨清楚採取拉美抗中的政治立場, 預料美國政府不會在明年一月選前於美豬議題造成蔡政府難題,但難保選後不會開始施壓。《台北法案》中提到了美台洽簽自由貿易協定(FTA),洽簽台美 FTA 的第一步是重啟台美貿易暨投資架構協定(TIFA),一般咸料美國將把美豬議題與重啟 TIFA 掛鉤,屆時台灣政府該如何因應,以及台灣社會共識對此議題能不能進行理性溝通,考驗政府及人民的溝通智慧。


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